Le prospettive della pianificazione ambientale

Questo breve saggio è incentrato sul ruolo che la pianificazione strategica e territoriale può svolgere per la tutela e la valorizzazione dell'ambiente naturale.
In tale prospettiva, non vi è dubbio che occorra partire da un dato: il suolo è una risorsa ambientale limitata, in via di progressivo esaurimento, nella sostanza una risorsa non si rinnova se non nell'arco temporale di secoli. Ce lo ricorda la "Carta Europea del suolo" del 1972 secondo cui «Il suolo è una risorsa limitata che si distrugge facilmente». Questo dato deve divenire consapevolezza in capo agli amministratori e, più in generale, a quanti si occupano di pianificazione.
Il suolo costituisce la matrice ambientale fondamentale per la vita essendo al centro di un sistema di relazioni tra l'uomo e la natura: filtra le acque e ne disciplina il ciclo di rinnovo, regola il clima, cattura l'anidride carbonica, è riserva di biodiversità e base per la produzione agricola e zootecnica. Il consumo di suolo, quindi, influisce sull'equilibrio del territorio, sui fenomeni di dissesto, erosione e contaminazione e sui processi di desertificazione, sottraendo inevitabilmente biodiversità e produttività.
È evidente pertanto la necessità che l'urbanistica assuma le proprie responsabilità per contenere il consumo del suolo, quale "bene comune" e risorsa non rinnovabile che consente di esplicare funzioni fondamentali e di produrre servizi ecosistemici. Al riguardo, è bene ricordare che la Commissione Europea nel 2013 si è data l'obiettivo di giungere a un "azzeramento del consumo di suolo netto entro il 2050".
Nell'ordinamento giuridico italiano, la prima norma di riferimento la troviamo nell'art. 9 della Costituzione laddove - attraverso una formulazione assai ampia - si afferma che «La Repubblica tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione». Evidenzio che il termine "Repubblica" include non solo lo Stato ordinamento ma anche le Regioni, le Province, le Città metropolitane e i Comuni. Quindi, anche a questi enti è attribuito il potere (o meglio la potestà, intesa come "potere-dovere") di prevedere, in sede di pianificazione urbanistica, i vincoli da osservare nelle zone aventi valenza storica, ambientale e paesistica.
Nell'ambito della normativa statale, riveste particolare rilievo il "Codice dei beni culturali e del paesaggio" (approvato con D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42) che indica, quale valore e obiettivo da conseguire, il minor consumo di territorio. Tale normativa, nel disciplinare la pianificazione paesaggistica, prevede che, per ciascun ambito, i piani definiscano apposite prescrizioni e previsioni ordinate in particolare alla salvaguardia delle caratteristiche paesaggistiche degli ambiti territoriali diversi da quelli sottoposti a tutela e delle aree compromesse e degradate da riqualificare «assicurando nel contempo, il minor consumo di territorio». In questo contesto, l'obiettivo del contenimento del consumo di territorio è funzionale alla tutela del paesaggio.
Fondamentale importanza assume anche la disposizione contenuta nell'art. 191 del Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea - in quanto di immediata applicazione nell'ordinamento degli Stati membri - che pone, tra gli obiettivi della politica europea, la «utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali», alludendo a una finalità che ben può riferirsi alla protezione del suolo da ogni forma di aggressione, inclusa pertanto quella derivante da una urbanizzazione diffusa e incontrollata.
La finalità in parola - vale a dire il contenimento del consumo di suolo - richiede peraltro la partecipazione dei vari livelli di governo territoriale, in coerenza col principio di sussidiarietà. Le politiche di protezione del suolo, quindi, non devono essere appannaggio esclusivo dello Stato, dovendo coinvolgere anche le Regioni e gli enti locali nell'esplicazione delle loro potestà di pianificazione territoriale.
Pertanto, a fianco alla competenza esclusiva dello Stato in materia di «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali» (art. 117, comma 2, lettera s della Costituzione) e alla competenza concorrente tra Stato e Regioni in materia di "governo del territorio" (art. 117, comma 3 della Costituzione), l'ordinamento riserva alla competenza delle Regioni e degli enti locali importanti ambiti d'intervento.
Non vi è dubbio quindi che la tematica ambientale, se costituisce materia ascrivibile alla competenza esclusiva dello Stato, nel suo complesso ha carattere finalistico e impegna - secondo il principio codificato dall'art. 191 del Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea e dall'art. 3-ter del Codice dell'Ambiente (approvato con D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152) - «tutti gli enti pubblici e privati» oltre le persone fisiche e giuridiche pubbliche e private.
È questo il risultato di un processo avviato da oltre cinquant'anni e precisamente da quando, nel 1967, la cosiddetta "Legge ponte" integrò l'art. 10 della Legge urbanistica del 1942 prevedendo il potere (allora attribuito al Ministero e oggi alle Regioni) di apportare, in sede di approvazione del Piano regolatore generale, le modifiche ritenute indispensabili per assicurare «la tutela dei complessi storici, monumentali, ambientali e archeologici». Nel 1968, la legge n. 1187 integrò l'art. 7 della Legge urbanistica includendo, nel contenuto del Prg, l'indicazione dei «vincoli da osservare nelle zone a carattere storico, ambientale e paesistico».
La giurisprudenza, sia costituzionale che amministrativa, ha interpretato tale ultima norma nel senso che la pianificazione urbanistica e territoriale può apprestare una tutela degli interessi ambientali autonoma e aggiuntiva (rispetto a quella di settore). Il profilo di tutela ambientale dell'urbanistica ha poi trovato piena esplicazione attraverso la previsione dell'obbligo della valutazione ambientale strategica per i piani urbanistici (prevista dalla Direttiva Vas 2001/42/CE recepita dal D.Lgs. 152/2006).
In ordine alla competenza regionale, va detto che la Regione Sardegna - avvalendosi delle proprie competenze in materia - ha approvato, nel 2006, il Piano paesaggistico regionale (Ppr) che si prefigge lo scopo di difendere l'ambiente e il territorio regionale. Si tratta di un moderno quadro legislativo che guida e coordina la pianificazione e lo sviluppo sostenibile dell'Isola partendo dalle coste: un orlo di mare che - come è stato scritto - definisce un'identità ma apre anche a nuovi mondi. Nella sostanza il Piano paesaggistico regionale persegue il fine di: preservare, tutelare, valorizzare e tramandare alle future generazioni l'identità ambientale, storica, culturale e insediativa del territorio sardo; proteggere e tutelare il paesaggio culturale e naturale e la relativa biodiversità; assicurare la salvaguardia del territorio e promuovere forme di sviluppo sostenibile, al fine di conservarne e migliorarne la qualità.
Tale contesto normativo, costituendo fonte sovraordinata, è destinato a condizionare l'urbanistica dei comuni, che, nell'adeguarsi al Ppr, devono procedere alla puntuale identificazione cartografica degli elementi dell'assetto insediativo, delle componenti di paesaggio e dei beni paesaggistici e identitari presenti nel proprio territorio anche in collaborazione con la Regione e con gli organi competenti del Ministero dei beni culturali, secondo le procedure di gestione integrata previste dal Sitr, il Servizio informativo territoriale regionale.
Particolare rilievo assumono le intese tra regione, province e comuni (disciplinate dall'art. 11 delle Norme tecniche di attuazione) per la definizione di azioni strategiche preordinate a disciplinare le trasformazioni e il recupero urbanistico del territorio in attuazione delle previsioni del Ppr. Le intese orientano gli interventi ammissibili verso obiettivi di qualità paesaggistica basati sul riconoscimento delle valenze storico-culturali, ambientali e percettive dei luoghi.
Il raggiungimento dell'intesa, tra l'altro, consente di anticipare l'efficacia del Puc anche prima del suo adeguamento al Ppr. Quindi, nel regime transitorio, i comuni possono richiedere l'attivazione dell'intesa per quelli interventi che intendono realizzare nel proprio territorio, sempre che risultino coerenti con la disciplina urbanistica e paesaggistica. Al riguardo va detto che il Comune di Cagliari si è avvalso più volte dell'intesa e ora sta procedendo all'adeguamento del Puc al Ppr (dopo aver approvato il Pai, il Piano per l'assetto idrogeologico).
In siffatto contesto, particolare importanza assumono anche gli interventi di rigenerazione urbana, espressione che indica un insieme coordinato di interventi urbanistici, edilizi e socio-economici nelle aree urbanizzate, finalizzati alla sostituzione, al riuso e alla riqualificazione dell'ambiente in un'ottica di sostenibilità dei nuovi interventi di trasformazione nelle aree già edificate, di innalzamento del potenziale ecologico-ambientale, di riduzione dei consumi idrici ed energetici e di realizzazione di adeguati servizi primari e secondari.
Si tratta di programmi complessi che presuppongono non solo il degrado fisico di una parte della città, ma anche il disagio abitativo ed economico-sociale che in essa alberga, per cui comprendono interventi socio-economici oltre che urbanistici ed edilizi. In ogni caso, la rigenerazione urbana è uno strumento per il contenimento del consumo di suolo che riguarda aree già edificate e degradate.
Più in generale, il governo del territorio e le sue funzioni tendono a recepire sempre più, come princìpi ordinatori propri, assiomi del diritto ambientale quali i princìpi di precauzione, prevenzione, responsabilità intergenerazionale e sviluppo sostenibile. Quindi, finita l'urbanistica dell'espansione, la nuova finalità della pianificazione - per riprendere le parole che si trovano in diverse sentenze del Consiglio di Stato - deve essere individuata nello sviluppo complessivo e armonico del territorio: uno sviluppo che tenga conto sia delle potenzialità edificatorie dei suoli (in relazione alle effettive esigenze di abitazione della comunità e alla concreta vocazione dei luoghi), sia dei valori ambientali e paesaggistici e sia delle ragioni di tutela della salute e di sviluppo economico-sociale dei territori interessati.